К.К. Горяинов, В.С. Овчинский, Л.В. Кондратюк

Центр содействия правосудию при Региональном общественном фонде ИНДЕМ при поддержке Фонда Форда проводит исследование по теме: “Судебная реформа в Российской Федерации и взаимоотношения милиции и граждан”. При этом основное внимание уделено проблеме таких взаимоотношений по поводу выявления, регистрации и учета преступлений.

Основания и логика выбора указанной темы исследования связаны с предварительной оценкой современного положения проведения судебной реформы в России. Дело в том, что если целью реформирования юстиции считать обеспечение доступа граждан к правосудию и его эффективное функционирование, то первым барьером, блокирующим этот доступ, является существующий нормативно и организационно определенный порядок выявления, приема, регистрации, учета заявлений и сообщений о преступлениях, а также процессуальное обеспечение их объективной оценки и расследования.

Именно этот конфликт профессиональных интересов создает проблему: укрытие, открытое непринятие заявлений о преступлениях, низкая профессиональная и общая культура, грубость во взаимоотношениях милиции и граждан по поводу жалоб и заявлений. Это приводит к отчужденности граждан и милиции: граждане больше всего недовольны тем, как в органах милиции осуществляется “технология” приема заявлений о противоправных действиях. Последствия такой отчужденности – самые негативные. Во-первых, для многих граждан правосудие оказывается недоступным, порождая у них обоснованное недоверие к власти в целом. Во-вторых, вся система уголовной статистики в России хронически дает искаженную картину состояния преступности и правопорядка в стране. Обе эти последствия подрывают авторитет государства и способность правительства проводить реформы.

В Концепции судебной реформы в России (1991 г.) отмечено, что реформу можно будет считать состоявшейся, если будут решены ряд основных задач, к числу которых относится и создание условий, когда “станет доступной и достоверной информация о деятельности правоохранительных органов и судебно-правовая статистика”. К сожалению, в контексте реализации судебной реформы, проблема объективности и доступности уголовной статистики почти не рассматривалась, оказалась “забытой”, переданной в область ведомственной компетенции. Вместе с тем очевидно, что состояние уголовной статистики в ее связи с концептуальными, правовыми, организационными аспектами из, казалось бы, “технической” проблемы перерастает в проблему социальную, включающую такие острые вопросы как снижение доверия граждан к власти, низкий уровень их правозащищенности. Можно считать, что создание условий объективности уголовно-статистической информации есть одновременно и “точка отсчета” реального осуществления реформы юстиции и акт разрушения барьера, препятствующего доступу граждан к правосудию. Именно актуальность рассматриваемой проблематики и ее конкретная “сконцентрированность” послужили основанием для выбора предмета исследования и темы настоящего доклада.

По нашему мнению, исследуемая проблематика лежит в следующих проблемных плоскостях: в области обеспечения права граждан на правосудие, в области совершенствования деятельности милиции; в области создания условий построения объективной системы выявления, регистрации, учета и оценки преступлений. Целью доклада является анализ указанной проблематики, ее диагноз и подготовка условий для предстоящей разработки программы мер улучшения взаимоотношения граждан и милиции, и решения одной из основных задач судебной реформы: сделать достоверной и доступной статистику преступности.

В этой связи на первом этапе исследования ставились задачи: оценить общее состояние взаимоотношений граждан и милиции, определить степень искажения современного состояния преступности в России “технологией” учета преступлений, рассмотреть масштаб и структуру латентной преступности, определить факторы, формирующие мотивацию поведения милиции по отношению к жертвам преступлений, а также факторы, обусловливающие недоверие граждан к профессиональным возможностям правоохранительных органов. В заключении доклада излагаются принципы и положения, которым должны соответствовать меры по совершенствованию системы выявления, регистрации и учета преступлений.

Информационной базой доклада служит анализ отечественной и зарубежной научной литературы по рассматриваемой проблематике, а также многолетние исследования проблем виктимологии, латентности и уголовной статистики.

Авторы выражают благодарность Гаврилову Борису Яковлевичу, Галустьяну Оскияну Аршаковичу, Зайцеву Олегу Александровичу, Краснову Михаилу Александровичу, Сатарову Георгию Александровичу, Щербе Сергею Петровичу, Хромову Игорю Львовичу, участвовавшим в обсуждении проекта доклада, за высказанные идеи и предложения.

Доклад подготовлен при поддержке Фонда Форда и Института “Открытое общество”.

В процессе расширения демократических основ государственности в России все большее значение придается реализации конституционных прав и свобод граждан в сочетании с их обязанностями и ответственностью. Конституционное поведение индивида, исходя из регулятивной функции сознания, в том числе правосознания, предполагает праводопустимое собственное поведение и правобусловленное, небезраличное отношение к нарушению норм права другими лицами. В данном отношении выражается правовая активность человека как составная часть его социальной активности. Через эти отношения проявляется гражданин в своих воззрениях на происходящее в целом и, в частности, на правоотношения, правовую политику, эффективность судебной системы и правоохранительных органов, и т.п. Здесь находятся истоки социальной активности или пассивности граждан, качества взаимоотношения с органами милиции.

обеспечение безопасности личности;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

выявление и раскрытие преступлений;

охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.

Для выполнения указанных задач органы милиции наделены определенными, законодательно закрепленными правами и обязанностями (ст.ст. 5, 10, 11 Закона “О милиции”).

За прошедшие с момента принятия Закона “О милиции” десяти лет приняты более ста федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. В этой связи отдельные авторы справедливо отмечают, что по-существу, в России созданы основы новой системы милицейского законодательства, которые все более приближаются к международно-правовым стандартам.

По объему контактов с населением милиция опережает все другие органы власти (то есть она ближе всего к народу). Это можно оценить по следующим данным.

На начало 2001 г. милиция охраняет по договорам 915 тыс. квартир и 366 тыс. объектов различных форм собственности. Одновременно милиция контролирует 18,5 тыс. объектов разрешительной системы с наличием на них 360 тыс. единиц оружия. На руках у граждан на законных основаниях находится около 5 млн единиц оружия. Ежегодно осуществляется свыше 3 млн проверок граждан, владеющих оружием.

В России насчитывается около 12 тыс. частных охранных предприятий, более 1 тыс. объектов хранения взрывчатых веществ, лицензии которым выдают органы милиции и их регулярно контролируют.

Милиция совместно с сотрудниками государственной противопожарной службы в 2000 г. участвовала в тушении пожаров, спасении людей, ликвидации последствий, дознании по фактам 245,9 тыс. пожаров, в которых погибло 16,2 тыс. чел. и получили травмы и ожоги 14 тыс. чел.

Милиция, выполняя свою основную конституционную обязанность, выступая защитником прав и свобод граждан, вместе с тем является силой, реализующей предупредительную, надзорную и принуждающую функции власти, в конечном счете служащие интересам граждан.

780 тыс. руководителей предприятий и организаций различных форм собственности получили представление следователей органов внутренних дел об устранении причин и условий преступлений.

В России примерно 25 млн лиц, ранее судимых, учет которых, различного рода поднадзорные и профилактические функции в отношении них осуществляет также милиция.

Количество ежегодно совершаемых административных правонарушений в России оценивается в 50-70 млн. Большая часть из них находится в юрисдикции милиции. В частности, за 2000 г. патрульно-постовыми нарядами милиции задержано более 11 млн граждан; за нарушение правил регистрации, учета и паспортных правил к административной ответственности привлечено свыше 7,3 млн человек; за нарушение правил пребывания на территории Российской Федерации к административной ответственности привлечено свыше 750 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданстава. Ежегодно выдается свыше 20 млн новых паспортов.

Таким образом, задачи, функции, средства и процедуры их реализации определяют касающийся практически всех граждан России объем коммуникаций, взаимоотношений милиции и народа. Это свидетельство того, что органы милиции по разнообразию регулирующих, контролирующих, разрешающих и упреждающих функций являются самым дифференцированным и действительно ближайшим к народу инструментом государственной власти. В связи с этим справедливо, что о власти и о своем государстве граждане зачастую судят, исходя из оценки деятельности милиции.

Учитывая многообразие и объем взаимоотношений населения с милиций, можно считать, что именно граждане могут дать качественную оценку деятельности милиции, охарактеризовать ее системный образ и таким путем выразить степень доверия (или недоверия) властным полномочиям государства в целом.

По данным одного из исследований, проведенных в 90-е годы ВНИИ МВД России, 35% всех опрошенных затруднились дать какую-либо оценку работе милиции. Эта часть граждан, как правило, не входила в контакт с милицией, не имея для этого какого-либо повода. Однако большая часть опрошенного населения (до 40%) оценила работу милиции как неудовлетворительную.

Инерционность отношения населения невозможно преодолеть быстро. Помимо собственной консервативности милиция вынуждена преодолевать и промахи власти в современный период.

Вместе с тем защиту от криминальной угрозы надеются получить только 27% опрошенных, тогда как у 44% населения этой надежды нет (29% ответить затруднились).

При этом, давая столь низкую оценку работе милиции, граждане руководствуются не столько оценками средств массовой информации (как иногда полагают), сколько личными опытом и сведениями, полученными от потерпевших родственников и знакомых (примерно в 70% оценок).

Об оценке деятельности милиции в настоящее время в определенной степени можно судить по результатам опроса населения, проведенного ВНИИ МВД России в 21-м регионе в 1998-2000 гг. Массив опрошенных ежегодно составлял более 6 тыс. граждан. Из числа опрошенных оценили деятельность органов милиции в основном удовлетворительно более 40% респондентов (соответственно по годам – 45%, 43%, 43%), неудовлетворительно – около 30% (26%, 29%, 27%), а остальные затруднились ответить.

В ходе исследования опрашиваемым предлагалось высказать свое мнение о факторах, определяющих негативную оценку современной деятельности милиции. При этом 42% опрошенных на первое место поставили такой фактор как “использование служебного положения в личных целях, поборы и взяточничество”, 36% респондентов – “равнодушие и низкую культуру обращения с гражданами”, на “бюрократизм, формализм, волокиту” указали 23%. Последние два показателя в большей степени характеризуют как раз сферу взаимоотношений милиции и граждан по поводу выявления, регистрации и учета преступлений.

В этой связи граждане особенно остро относятся к практике взаимоотношений с милицией по поводу выявления, регистрации и учета преступлений. Исключительно деструктивными здесь являются директивные требования руководителей региональных административных и правоохранительных органов о сокращении преступности или улучшении показателей раскрываемости преступлений при отсутствии для этого объективных условий. Выполнение таких предписаний и достижение требуемых показателей, как показывает опыт и выборочные исследования, происходят за счет ущемления прав и интересов граждан, нереагирования на сообщения о преступлениях и т.п., что, естественно негативно сказывается не только на оценках эффективности деятельности милиции, но и на всех компонентах проблемы взаимоотношения граждан и органов милиции, о чем более подробно будет рассмотрено ниже.

Если граждане судят милицию прежде всего по тому, как последние реагируют на их заявления о совершении преступления, то нам необходимо изучить насколько часто граждане подвергаются виктимизации.

Одной из ведущих особенностей современного состояния преступности в России является значительный рост проявлений криминальной агрессии как выражение экстремальности политической и экономической ситуации в стране.

Известно, что агрессия имеет как внешнюю, так и интрасубъектную направленность. Интрасубъектная направленность агрессии прежде всего выражается в суициде. В России в последние годы на 100 тыс. населения совершалось 60-70 самоубийств, что в 3-3,5 раза превышает среднемировой уровень суицида, установленный Всемирной организацией здравоохранения.

Криминальное проявление агрессии выражается прежде всего в таких формах насилия как умышленные убийства, причинения тяжкого вреда здоровью. В 2000 г. на фоне статистического “снижения” преступности количество умышленных убийств приблизилось к 32 тыс. С 1980 по 2000 гг. в России умышленно убито около полумиллиона человек. По оценкам специалистов корыстью сейчас мотивируется не менее половины умышленных убийств. Современными этнополитическими и территориальными конфликтами в России и бывшем СССР обусловлен “взрывной” рост насилия, связанного с посягательством на личную свободу.

Латентность предстает как важная проблема изучения и оценки криминологического состояния общества. Выдающийся криминолог А. Кетле, одним из первых оценивший значение латентности, отмечал: “…можно даже сказать, что все нам известное относительно уголовной статистики не представляло бы никакой ценности, если бы не допускалось, что существует почти неизменное соотношение между преступлениями зарегистрированными и судимыми и всей нам неизвестной суммой современных преступлений. Это отношение необходимо, и, повторяю, если оно бы не существовало в действительности, то все до сих пор установленное на основании данных уголовной статистики было бы ложным и бессмысленным”.

Проблема латентности преступности в отечественной юридической науке стала всесторонне исследоваться в 60-70-х гг. Особенно активно исследования в этом направлении проводились в 90-е годы.

Давая оценку современному взаимоотношению милиции и граждан в связи с преступностью, следует прежде всего отметить, что это взаимоотношение по крайней мере со стороны населения является вынужденным в том смысле, что живя в обществе с низким уровнем безопасности, граждане и юридические лица с высокой степенью вероятности становятся потерпевшими от преступлений и вынуждены обращаться в органы уголовной юстиции за защитой и, по возможности, за справедливым возмещением ущерба.

Представление о количестве подобных обращений граждан только в милицию можно получить на основании выборочных исследований. Так, по данным опроса, проведенного ВНИИ МВД России, представительной выборки 6074 граждан в 21-ом регионе России, 26,5% опрошенных заявили, что в 2000 г. они подвергались преступным посягательствам, но лишь 55% из них по фактам посягательства обращались в письменной или устной форме в милицию.

Распространяя эти данные на все население России, находим, что потерпевшими от преступлений в 2000 г. себя могут считать по крайней мере

38 млн россиян, которые сделали 20-21 млн заявлений в органы милиции. Следовательно, 17-18 млн потерпевших таких заявлений не делали.

Однако с целью вычисления реального количества преступных посягательств, общее количество лиц, считающих себя жертвами криминальных проявлений, следует уменьшить ориентировочно на одну треть в связи с тем, что, как показывает практика проверки заявлений и сообщений, граждане примерно в каждом третьем случае ошибочно относят случившиеся с ними происшествия к категории преступлений.

Кроме того, среди “незаявленных” фактов, если исходить из тех же пропорций, скрывается ориентировочно около 11 млн преступлений. Исходя из этих, базирующихся на выборочном исследовании вычислений, общий массив латентных криминальных проявлений составляет около 22 млн. Эти 22 млн. и есть текущая криминальная латентность, относящаяся к 2000 г.

Проблема латентности настолько многогранна, что необходимо рассмотреть ее по частям. Ниже прилагается схема, которая обрисовывает сложную структуру латентности.

Схема 1

Полная (реальная) и латентная преступность: количество и структура

О “незаявленной латентности”, хотя и удается ориентировочно определить ее количество (см. блок 1.1.1 схемы 1), мало что можно сказать определенно. Несомненно, что в ее структуре преобладают менее общественно опасные преступления (по сравнению с зарегистрированной преступностью) и по квалификации, и по причиненному ущербу.

Время от времени незаявленные латентные преступления “всплывают” в форме так называемых дополнительно выявленных в ходе расследования преступлений. Таких преступлений в последние годы выявляется около полумиллиона (см. блок 1.1.2.1.1 схемы 1). По мере учета эти преступления переходят в разряд зарегистрированных. Часть преступлений, входивших в категорию незаявленных латентных, обнаруживаются в ходе оперативно-розыскной деятельности и, будучи выявленными, тем не менее не всегда регистрируются (блок 1.1.2.1.2 схемы 1).

Наибольший интерес представляет рассмотрение явления т.н. “искусственной” латентности. Именно из-за распространенного в милиции явления укрытия заявлений о криминальных проявлениях, в последние годы десятки миллионов потерпевших в состоянии стресса и с надеждой найти защиту и справедливость безрезультатно обращаются в милицию, и многие из обратившихся встречаются здесь с равнодушием и обманом.

По нашим оценкам общее количество преступлений, составляющих массив искусственной латентности, равно ориентировочно 11 млн (см. блок 1.1.2). Массив по способу укрытия может быть разделен на два неравных по величине блока: блок латентности, связанной с ошибками учета (перверсионная латентность) – (см. блок 1.1.2.2), и блок преступлений, ставших латентными в связи с тем, что от учета полностью укрываются заявления и сообщения о преступлениях (блок 1.1.2.1).

Зная существующие модели коммуникации населения с участковыми уполномоченными, работниками уголовного розыска, подразделений дежурных частей (особенно в сельской местности) можно достаточно уверенно предполагать, что по части незарегистрированных заявлений действительно проводится некоторая работа, и в случае успеха (раскрываемости) эти заявления регистрируются, а при неудаче они “забываются”, устно потерпевшему сообщается, что “идет работа” и т.п.

Более того, в последние годы в качестве средств давления на заявителей появились такие изощренные методы, как угроза, запугивание тем, что лица, на которых жалуется заявитель, могут отомстить, выдвинуть вст-речные “претензии”: “жалуешься, а сам не без греха”, и т.п. психическое насилие над жертвой-заявителем.

Проведенное ВНИИ МВД России выборочное исследование жертв преступлений (см. таблицу 1) позволяет по наиболее распространенным общеуголовным преступлениям сравнить между собой данные о фактически зарегистрированных преступлениях (по возбужденным уголовным делам – см. графу 7 таблицы 1) и об ориентировочном числе укрытых заявлений, содержащих сведения об указанных преступлениях (графа 8 таблицы 1). Так можно констатировать, что криминальных проявлений, связанных с телесными повреждениями, укрывается примерно в 10 больше, чем регистрируется, краж регистрируется в 2,5 раза меньше, чем делается о них заявлений, из числа заявленных грабежей и разбоев регистрируется лишь третье-пятое преступление; в качестве преступления регистрируется и расследуется лишь каждое 60-е заявление о вымогательстве.

Таблица 1

Результаты выборочного виктимологического изучения и его распространение на все население России

Эти расчеты были фактически доказаны в ходе инспектирования органов милиции г. Москвы со стороны МВД России в ноябре 1999 г. Так, при выборочном изучении 1 тыс. обращений граждан в органы милиции о криминальных проявлениях выявлен 471 факт укрытия преступлений от учета,

2/3 из которых относились к категории тяжких. В основном это были грабежи, разбои, кражи имущества в крупных размерах. По всем этим фактам были отменены необоснованно вынесенные постановления об отказе в возбуждении уголовных дел.

Рассматривая масштабы институционально обусловленной (искусственной) латентности, связанной, главным образом, с укрытием заявлений и сообщений о преступлениях от учета, следует иметь в виду, что фактически ежегодно в отношении многих граждан в России осуществляется противодействие их доступу к правосудию и средствам компенсации, квалифицируемое международными правовыми актами как злоупотребление властью.

Озабоченность этим обстоятельством является лейтмотивом таких документов ООН как “Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью” (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 40/34 от 29 ноября 1985 г.), а также ряда рекомендаций по осуществлению указанной Декларации, принятых резолюциями Экономического и Социального Совета ООН. С позиции цивилизованного подхода к решению рассматриваемой проблемы взаимоотношений граждан и милиции, основную задачу реформирования уголовной юстиции можно сформулировать следующим образом: с помощью правовых, организационных и технических (регистрационных) мер обеспечить беспрепятственный доступ жертв преступлений к правосудию и средствам компенсации причиненного им ущерба.

Представление о латентности наиболее распространенных видов общеуголовной преступности дает таблица 1, по ряду других видов преступлений вывод о масштабах латентности можно сделать, опираясь на косвенные данные и частные наблюдения.

Криминологи традиционно считают, что именно умышленные и прочие убийства характеризуются наименьшей латентностью, исходя из постулата, согласно которому чем серьезнее преступление, тем ниже его латентность.

Однако в наше время масштабы экстремального насилия открывают широкие возможности прятать убийства под категорией неопознанных трупов и лиц, пропавших без вести. Огромное число “умерших” в настоящее время не подвергаются патологоанатомическому исследованию. Акты на такого рода исследования покупаются без производства самого вскрытия.

Об увеличении латентности убийств косвенным образом сигнализирует динамика количества находящихся в производстве материалов для установления личности по неопознанным трупам и количества лиц, пропавших без вести (таблица 2).

Таблица 2

Исследования, проведенные в 2000 г. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, показывают высокую латентность преступлений против жизни и здоровья человека. С одной стороны, многие насильственные преступления, в том числе убийства, становятся более изощренными, с тщательным сокрытием трупов и способов совершения преступления, а потому часть из них остается неизвестной. С целью воспрепятствования установления личности убитых трупы все чаще обезображивают, расчленяют, что приводит к увеличению числа неопознанных трупов, а также трупов с неустановленной причиной смерти. Ежегодно по 3,5-4% исследованных трупов причины смерти установить не удается.

С другой стороны, число трупов с неустановленной причиной смерти увеличилось и их абсолютное число настолько велико, что составляет более половины числа всех зарегистрированных умышленных убийств с покушениями, а общее число трупов, подвергшихся судебно-медицинскому исследованию, экспертизе – почти в 7 раз больше статистического числа погибших в результате всех преступлений.

По мнению некоторых специалистов, количество незарегистрированных убийств в настоящее время ориентировочно в 2 раза превышает количество зарегистрированных преступлений данного вида. С учетом отмеченных возможностей “канализации” укрытия даже этих тягчайших преступлений приходится с таким соотношением согласиться. Кроме того, существенную роль в искажении реального состояния дел имеют некоторые особенности учета этих преступлений, основанием которого служит не масса и характер порожденной преступной деструктивности, а формальное (материально-правовое) определение преступления, последствия которого должны охватываться умыслом или неосторожностью.

Такой подход действительно порождает реальную проблему не только научного измерения криминальной феноменологии, но и выражается во многих несовершенствах статистики преступности. Так, убийство двух или более лиц (ч. 2 п. “а” ст. 105 УК РФ) учитывается как одно преступление. Причинение повреждений, от которых жертва скончалась, если не доказано умысла на убийство, регистрируется как умышленное причинение тяжкого вреда здоровья.

Не лучше выглядит статистическая картина изнасилований. На фоне качественно-количественных изменений преступности количество ежегодно регистрируемых изнасилований практически не меняется. Более того, за последние 16 лет среднегодовой темп изменений регистрации этих преступлений – величина отрицательная, равная 0,7%.

Разумеется, такая статистика не должна вводить в заблуждение. Так, в России вплоть до 1991 г. между количеством зарегистрированных умыш-ленных убийств и изнасилований наблюдался интересный паритет: отношение числа этих преступлений было примерно 1 к 1. После 1991 г. регистрация умышленных убийств резко поднялась, а изнасилований – остановилась. Если считать установленное отношение 1 к 1 определенной “нормой”, то в 1992-1998 гг. должно было бы регистрироваться 29-30 тыс. изнасилований, т.е. примерно в 2,3 раза больше, чем это отражено в статистике.

Таким образом, значительную часть утраченных статистикой изнасилований следует отнести за счет возросшего уровня латентности. По данным опроса жителей России у 42,9% опрошенных женщин отсутствует вера в то, что правоохранительными органами преступник может быть задержан; 27,3% женщин высказали нежелание быть втянутыми в процесс расследования; 16,2% женщин испытывают страх перед насильником.

Есть основания утверждать, что на уровень латентности мощное влияние оказывает установившаяся нравственная оценка круга явлений, связанная с областью сексуальных отношений.

Об этом свидетельствует тот факт, что, как показали выборочные исследования, изнасилования “бытовой” природы осуждаются слабо, и очень часто насильник и жертва “уравновешиваются” в вине. Нередко, не находя поддержки в правоохранительных органах, жертва сговаривается с преступником.

Из всех видов преступлений именно кражи как наиболее распространенный вид преступлений (их доля в структуре всей преступности в 1995-2000 гг. составляла 44-47%) явились полем статистических маневров за более или менее “удовлетворяющие” показатели преступности.

Масса всех преступлений, если исключить из них кражи, в 1992-2000 гг., в целом возрастала достаточно монотонно, в среднем на 70 тыс. преступлений в год. Что же касается вариаций (снижений и роста) всей зарегистрированной преступности, то она довольно близко повторяла вариации регистрации краж (см. таблицу 3).

Таблица 3

Только, т.н. “карманными” ворами, которых ежегодно задерживают 9-10 тыс., совершается до 600 тыс. краж, но в статистике отражаются данные только о задержании с поличным. В среднем карманный вор совершает 25 краж в течение одного месяца. Вор-гастролер, профессионал совершает в течение года 150-160 эпизодов преступлений.

Следовательно, “политика” регистрации преступлений, обусловленная стремлением сохранить требуемые показатели раскрываемости, “не допустить” лавинообразный рост преступности, обрушилась прежде всего на кражи, как самое многочисленное и довольно трудоемкое по затратам усилий на раскрываемость преступление.

Итак, как мы видим, огромное количество краж, изнасилований и убийств остается без должного реагирования со стороны милиции. И так как в представлении граждан именно эти преступления и являются наиболее общественно-опасными, то становится понятно, почему недоверие граждан к милиции настолько высоко.

Дело в том, что вопрос о возбуждении уголовного дела и постановке преступления на учет решается после юридической оценки обстоятельств, имеющихся в заявлении, и прилагаемых к нему материалах. Но, как известно, юридическая оценка в действительности зависит и от квалификации оценивающего, и от корпоративных интересов соответствующих органов, от давления вышестоящих установок, касающихся раскрываемости, как главной оценки качества работы, от интересов карьеры и т.п. Именно из подобных оценок, установок и подсознательных “угадываний” и пожеланий начальства складывается т.н. “регистрационная политика”.

По данным статистики и по оценкам специалистов общее количество заявлений и материалов о преступлениях, по которым в возбуждении уголовного дела отказывается по всем указанным в законе основаниям, в последние годы составляет 50-66% от числа возбужденных уголовных дел, однако в отдельных регионах количество отказных материалов достигает 120-160% от числа зарегистрированных преступлений. При этом почти по 80% материалов отказывается по основаниям пп. 1, 2 ст. 5 УПК РСФСР, т.е. за отсутствием события или состава преступления. “Увлечение” отказами доходит до того, что в некоторых регионах количество отказных материалов, в которых не было усмотрено события или состава преступления, в 1,4 раза превышает количество зарегистрированных преступлений.

О “чистоте” юридической квалификации и тенденциозности отказов в возбуждении уголовных дел свидетельствует тот факт, что ежегодно прокуратурой отменяются десятки тысяч постановлений о подобных отказах, возбуждаются уголовные дела, и преступления (как правило, остающиеся нераскрытыми) регистрируются (см. таблицу 4).

Таблица 4

Данные таблицы иллюстрируют две тенденции, одна из которых характеризует опережающий рост отказных материалов как в абсолютных цифрах (с 1994 по 1999 гг. темп прироста составил 38,2%), так и по отношению к зарегистрированным преступлениям (2 строка таблицы 4). Другая тенденция характеризует еще более ускоренный рост числа отказных материалов, по которым в возбуждении уголовных отказано с нарушением закона.

При этом следует отметить, что в ходе проверок прокуратуры наибольшее количество нарушений закона при отказе в возбуждении уголовных дел обнаруживается в регионах с видимым благополучием по показателям интенсивности преступности и ее раскрываемости.

Сопоставление динамики зарегистрированных краж, отказных материалов и раскрываемости этих преступлений показывает, что возможности отказа в возбуждении уголовных дел (наряду с укрыванием заявлений и сообщений) широко используются именно для того, чтобы показать желаемый процент раскрываемости (см. таблицу 5 и рис. 1).

Получается, что милиции выгодно не регистрировать преступления, а населению необходимо, чтобы преступления регистрировались.

Таблица 5

Кол-во краж, отказных материалов

по кражам (тыс.)

Рис. 1. Соотношение динамики зарегистрированных краж, их раскрываемости и отказных материалов по кражам

Как видно на графике, раскрываемость краж явно коррелирует с управляемым процессом отказов в возбуждении уголовных дел, являющегося результатом и оценки возможностей раскрытия преступлений, учета директивных установок регистрационной “политики” и т.п. При этом следует отметить, что до 85% отказов в возбуждении уголовных дел формально обосновывается отсутствием события или состава преступления (пп. 1 и 2 ст. 5 УПК РСФСР) и почти в 90% случаев лица, причастные к совершению краж, не устанавливаются. С учетом сказанного, а также имея в виду, что выборочные проверки отказных материалов прокуратурой приводят ко

всевозрастающей отмене постановлений об отказе к возбуждению уголовных дел (в 1992 г. по результатам проверок возбуждено 34,4 тыс. уголовных дел, а в 1999 г. – 60,8 тыс.), можно сделать вывод, что по крайней мере 0,6 млн отказных материалов в год по существу также являются укрытыми преступлениями (см. блок 1.1.2.2.1 схемы 1). Есть основания полагать, что с целью поддержания на “должном” уровне раскрываемости, отказными материалами в большинстве случаев маскируются нераскрытые преступления.

Определенным доказательством искажения уголовной статистики, связанной с укрытием преступлений от учета, является рост дополнительно выявленных в ходе расследования преступлений (см. блок 1.1.2.1.1 схемы 1). С 1992 по 1999 гг. количество дополнительно выявленных преступлений возросло в 3 раза (со 180 тыс. до 537 тыс.). Массив указанной категории постлатентных преступлений формируется из двух источников: из незаявленных гражданами и юридическими лицами преступлений (см. блок 1.1.1 схемы 1) и укрытых заявлений и сообщений (блок 1.1.2.1). Причем, по мнению некоторых специалистов, две трети дополнительно выявленных преступлений относятся к числу ранее укрытых преступлений. “Лукавый” смысл постановки на учет дополнительно выявленных преступлений заключается в том, что подавляющая часть выявляется при условии, что на момент учета их можно считать раскрытыми, т.е. здесь опять статистика “работает” на раскрываемость.

Самостоятельным источником, пополняющим общий объем криминальной латентности, является временное удержание от учета сведений о преступлениях, которые стали известными благодаря оперативно-розыскной деятельности органов милиции. Следует, разумеется, иметь в виду, что какая-то, возможно большая часть, подобной информации о замаскированной преступной деятельности и не должна официально регистрироваться до тех пор, пока эта деятельность не будет представлена в процессуально приемлемой форме. Однако определенная часть информации представляет собой сведения о законченных незамаскированных преступлениях, изобличающие доказательства по которым могут быть собраны в ходе официального расследования. Объем скрытых таким образом от учета преступлений без специальных исследований определить затруднительно (см. блок 1.1.2.1.2 схемы 1).

Есть и еще некоторые формы искусственной латентности, в частности, той ее части, которую можно назвать перверсионной, т.е. связанной с искажением отчетности. Смысл этих искажений состоит в том, что умышленно или в силу несовершенства правил учета регистрируется не объективная информация, а ее паллиатив. Так, вместо преступлений, большая часть которых не раскрыта (т.е. отсутствуют подозреваемые), учитываются некоторые события, в которых преступления не усматриваются (отказные материалы). Эта категория перверсий рассмотрена выше.

Одним из распространенных вариантов искажения учета является практика регистрации некоторых групп преступлений не по всем ставшими известными криминальным эпизодам, а лишь по тем, в которых преступника, например, удается задержать с поличным. К такого рода преступлениям относятся, в частности, сбыт наркотиков, оружия, мошенничество и др. По оценкам специалистов такого рода “выборочный” учет, помогая сохранять или даже повышать уровень раскрываемости преступлений, добавляет в “копилку” искусственной криминальной латентности по меньшей мере еще около 300 тыс. преступлений.

Формой перверсионной латентности, трудно поддающейся количественной оценке, является учетная практика, когда умышленно, с целью “поправить” раскрываемость более тяжких преступлений или “приукрасить” реальное состояние преступности, регистрируются менее тяжкие преступления, как правило, остающиеся нераскрытыми. Например, как уже отмечалось выше, убийство или покушение на него регистрируется как причинение тяжкого вреда здоровью или хулиганство, а вместо дерзкого хулиганства регистрируется нанесение побоев и т.п.

Кроме того, действующая система учета преступлений и лиц, их совершивших имеет много особенностей. Так, учитывается как одно преступление, если оно совершено несколькими лицами в соучастии, если оно состоит из нескольких преступных действий, если оно состоит из одного события, но ущерб причинен многим потерпевшим, если совершено одним действием два преступления (идеальная совокупность). В последнем случае учитывается лишь более тяжкое преступление. Безусловно, что отмеченные особенности искажают статистическую картину преступности. В США, например, учет подобных деяний ведется не по действиям, а по жертвам. Если в результате умышленного поджога дома погибло 6 человек, будет зарегистрировано 1 поджог и 6 умышленных убийств.

Сказанного достаточно для того, чтобы констатировать: масса латентных преступлений, их количество не может быть определено исчерпывающим образом. Латентная часть преступности всегда будет иметь размытые, неопределенные как верхнюю, так и нижнюю границы.

Указанными обстоятельствами обусловлены трудности и наблюдаемые крайности в оценке криминальной латентности.

Одна крайность, ведущая к занижению числа латентных преступлений, связана с тем, что в ходе исследования определяется лишь текущая латентность, т.е. ориентировочное число (или процент от количества зарегистрированных преступлений) какого-либо вида или группы преступлений, совершенных в отчетном периоде. Например, если с помощью опросов граждан, лиц, отбывающих наказание, работников правоохранительных органов устанавливается, что количество латентных (незаявленных и укрытых) тяжких телесных повреждений составляет 32% от количества зарегистрированных преступлений, то задача считается решенной. Однако такой подход к определению латентности упускает из виду одно важнейшее обстоятельство. Дело в том, что в любой момент времени к латентным преступлениям должны относиться не только преступления, совершенные в отчетном году, но и в прошлые годы, по крайней мере на ту временную глубину, которая определяется законом как “сроки давности привлечения к уголовной ответственности” (ст. 78 УК РФ). Для определения общей латентности по мере истечения сроков латентности прошлых лет показатели должны суммироваться (т.н. кумулятивная латентность) с текущей латентностью. Так вычисления латентности преступлений, относящихся к категории общеуголовных, проведенные по методике ВНИИ МВД РФ, показали, что кумулятивная латентность примерно в два раза превышает регистрируемую преступность.

В оценке латентности есть и другая крайность, противоположная подходу, основывающемуся на учете лишь текущей латентности. В этом случае специалисты свои выводы строят на полном доверии к компетенции респондентов определять сообщаемые ими факты как преступления, без учета временных параметров, с опорой скорее на интуицию, чем на доказательства.

Так, в одной из публикаций соотношение зарегистрированных и латентных преступлений определяется следующим образом: “Если принять зарегистрированные деяния по видам за единицу, то латентность по убийствам составит 2, по изнасилованиям – 6, по тяжким телесным повреждениям – 4,9, по хулиганству – 27,9, по разбойным нападениям – 33,8, по грабежам – 57,7, по кражам личной собственности – 151, 7…” и т.п.. Если верить этим соотношениям, то, например, ежегодно в России убийств, изнасилований, грабежей, разбоев, тяжких телесных повреждений и краж фактически совершается свыше 195 млн, т.е. в среднем каждый взрослый житель России трижды совершил какое-либо из этих тяжких и особо тяжких преступлений, причем каждая семья пострадала от них 3-5 раз!

Обе крайности в оценке криминальной латентности не способствуют взвешенному подходу к оценке состояния преступности.

Применительно к обсуждаемым в докладе проблемам эта технология служит прежде всего “искусству” регистрации, породившей большой объем криминальной латентности. Указанные факторы порождают парадоксальную на первый взгляд ситуацию: чем благоприятнее выглядит регистрация преступлений, тем выше интенсивность виктимизации граждан, которая, будучи неучтенной, для власти как бы не существует.

Более или менее реальным инструментом, “барометром” безопасности граждан могли бы служить, такие, например, показатели как уменьшение уровня виктимизации, снижение страха стать жертвой преступления, улучшения мнения граждан о работе милиции. Как было показано выше (см. раздел 3), все эти показатели сейчас экстремально ухудшаются, и, как итог этого “невидимого” процесса, нарастает потенциал взаимоотчуждения граждан и милиции.

Последние десятилетия развития страны не изменили к лучшему характер отношений граждан и милиции, а напротив, усугубили его. Криминогенное влияние таких факторов, как социально-экономическое расслоение, очевидные проявления первоначального накопления капитала в форме массового обмана населения, рост бедности, безработицы с одновременным ростом неправедно нажитого богатства на другом полюсе, рухнувшее и с трудом воссоздаваемое правовое поле, прерванные экономические и организационные связи, “растворение” элементов культурной инфраструктуры взрывным образом ухудшили криминологическую ситуацию. Тем самым и органы милиции вместе со всем народом были поставлены в экстремальные условия. Резко возросла загруженность основных функциональных подразделений (служб) милиции, разрушена существовавшая система различных организационных форм привлечения населения к обеспечению правопорядка, заглушены ростки специальной криминологической профилактики. Из милиции ушли многие квалифицированные кадры, вынужденные в условиях инфляции решать задачу выживания. В некоторых районах и регионах недокомплект криминальной милиции доходит до 20 и более процентов; за последние годы доля специалистов со стажем работы в милиции 20 и более лет сократилась в три раза. Вместо ушедших нередко приходят люди случайные, иногда связанные с криминальным миром. Все эти обстоятельства несомненно отрицательно влияют на характер взаимоотношений милиции и граждан.

В последние годы в ряде регионов страны стали проявляться и новые деструктивные тенденции, природа которых связана с попыткой местных властей руководить милицией, исходя из формально-бюрократических представлений о юстиции и правопорядке, а также со стремлением представителей бизнеса, в том числе криминального и полукриминального, поставить милицию на службу своим утилитарным целям и интересам. Такое явление можно именовать “приватизацией милиции” как высший системный уровень распространения коррупции в органах милиции.

Попытка решать средствами “милицейской юрисдикции” острые проблемы, т.е. обходным, силовым путем, приводит к тому, что на милицию возлагаются некоторые обязанности и полномочия, не предусмотренные федеральным законодательством. Милиция тем самым ставится в положение конфликта с законом и с народом.

Кроме того, на региональном уровне отмечаются факты, когда на милицию предписываются некоторые обязанности и полномочия, не предусмотренные федеральным законодательством.

Так, Законом Республики Дагестан от 9 ноября 1999 г. № 16 и Законом Волгоградской области от 12 января 2000 г. № 360-ОД вводится ответственность граждан и юридических лиц за нарушение личной и общественной нравственности. При этом на милицию возлагается новая функция (выполняемая в ряде стран т.н. “полицией нравов”), не предусмотренная Законом “О милиции”.

Многие положения местного законодательства нередко входят в противоречия с декларированными в Конституции правами граждан на свободную экономическую деятельность, на свободу информации (отсутствие цензуры), устанавливается административная ответственность за деяния, не наказуемые в соответствии с федеральным законодательством. За всем этим просматривается как определенная политическая линия, так и стремление обеспечить особые, в ущерб государственным интересам, условия региональному бизнесу.

Общественности широко известны факты, когда подразделения милиции выполняют “спецзадания”, вмешиваясь в спор между различными бизнес-кланами при “посажении” на “престол” того или иного угодного губернатору или мэру предпринимателя. Такого рода спецмероприятия, демонстрирующие эйфорию насилия, не только развращают милицию, но и роняют ее престиж в глазах граждан.

Хроническая, унаследованная из прошлой эпохи тяга к тому, чтобы по итогам каждого года рапортовать об успехах в борьбе с преступностью, как уже подчеркивалось, присуща и высшим руководителям правоохранительных органов. Такой самообман устраивает власть, поскольку это позволяет вообще не рассматривать вопрос об увеличении ассигнований на эту самую борьбу. Поразительная ситуация: финансирование тяжкого труда всех структур уголовной юстиции как бы и не зависит от объема и тяжести этого труда! Отсюда становится объяснимой “феноменология самообеспечения” милиции и факты перехода ее на частное содержание. При этом следует иметь в виду, что именно Россия по количеству работников милиции относительно численности населения принадлежит к числу стран с самой “дешевой” и малочисленной системой охраны правопорядка. В Германии один полицейский приходится на 333 человека населения, в США – на 357, а в России на 556. Таким образом, обеспеченность населения сотрудниками милиции (т.н. “плотность” милиции) в России примерно в 1,6 раза ниже, чем в наиболее развитых странах.

В МВД и в милиции на всех уровнях очень серьезно относятся к планированию. Однако, не будучи обеспеченными ресурсно, все планы борьбы с преступностью имеют как бы “виртуальный” характер.

Так Федеральная программа борьбы с преступностью до 2000 г. могла быть реализована при условии вложения 23 млрд. рублей. Фактические же вложения были в несколько раз меньшими.

Подтверждается старая истина: нет ничего дороже дешевой юстиции. Преступность зарегистрированная, но еще многократно укрытая и незаявленная – самая страшная плата за “дешевизну”.

“Дешевизна” юстиции материализуется не только в росте преступности и, прежде всего, латентной, но она создает особую духовную атмосферу: страх граждан и переживание незащищенности, стремление граждан к самозащите, что влечет расползание оружия (уже сейчас вооружен каждый пятый-седьмой взрослый мужчина), большие затраты на содержание охраны, на железные двери, и т.д.

Уголовная юстиция, каждая ее ветвь, в том числе и милиция – это сложные системные образования, охарактеризовать деятельность которых можно лишь множеством качественных и количественных параметров.

“Логику” деятельности милиции легче всего уяснить, рассмотрев основные системные элементы и связи.

В простейшем виде эти элементы представлены на рис.2.

Рис. 2. Системные связи милиции

Если вести речь только о ведущей функции милиции – борьбе с преступностью, деятельность ее предстает как функционирование некоторого “процессора”, перерабатывающего входные данные в результатирующие – выходные. В качестве входных данных выступают элементы преступности: факты преступлений, на которые приходится реагировать в соответствии с законом; преступники с организацией их “посткриминального” бытия, т.е. с последующей их передачей в другие специальные системы; потерпевшие с

их надеждой на справедливость и возмещение вреда; иные последствия преступной деятельности, которые оцениваются милицией и в большинстве случаев передаются попечению всего общества (в качестве “выхода”).

Системное рассмотрение проблемы должного реагирования милиции на преступность позволяет обратить внимание на то, что “вход” системы “милиция” ограничен возможностями его “обработки”, т.е. находится в определенном соответствии с ресурсными возможностями и качеством функционирования, которое должно соответствовать закону и предъявляемым требованиям – оценкам.

Под давлением оценочных и ресурсных факторов система “милиция” в целом стихийно (что не исключает осознанности конкретных шагов) стремится к равновесному “гомеостатическому” состоянию, в котором она добивается приемлемых результатов.

Так, эмпирическими исследованиями по регионам России установлено, что для поддержания определенного уровня раскрываемости нагрузка на одного работника уголовного розыска не должна превышать 40-45 преступлений в год.

Фактически в большинстве регионов России она намного выше, следовательно, в интересах раскрываемости “вход”, т.е. регистрацию преступлений надо “подправлять”. В ходе исследования латентности, проведенного ВНИИ МВД России, специалистам – работникам милиции, прокуратуры и суда – предлагалось указать на основные факторы-мотивы укрывательства преступлений и оценить их роль. По результатам исследования на первое место вышел фактор “ограниченная пропускная способность милиции”, т.е. тот самый рассмотренный выше системно-ресурсный фактор – чрезмерная загруженность работой. На второе место – “стремление к созданию мнимого благополучия”, т.е. опять-таки необходимость демонстрировать высокую раскрываемость и осуществлять “снижение” преступности. На третьем месте по значимости были указаны низкая заработная плата, низкий профессиональный уровень и т.п. Четвертое место отведено такому фактору как недобросовестность отдельных сотрудников.

Совокупность рассмотренных в данном разделе факторов образует порочный круг, в котором ускоряются процессы незащищенности граждан от преступности и незащищенности самой милиции от властной элиты, финансирующей юстицию по принципу “от достигнутого”.

Бюрократическая государственная власть, особенно на региональном уровне, часто организационно-структурное и функциональное назначение милиции выстраивает исходя из конъюнктурных соображений, а не в интересах защиты населения. Отсюда – масса структурных перекосов, возложение на милицию несвойственных ей функций, территориальная недоступность милиции для граждан.

Так, уголовный розыск, занимающий в штатной структуре органов внутренних дел до 10% личного состава, раскрывает не менее 40% преступлений, а вместе с тем по месту в криминальной милиции, кадровому и ресурсному оснащению он превращен во второстепенное функциональное подразделение.

Все милицейские подразделения и специалисты (за исключением части участковых уполномоченных) сосредоточены в районных центрах, но, принимая во внимание размер районов и состояние транспорта, можно рассчитать, что ежегодно граждане тратят миллионы человеко-дней для вынужденного общения с милицией. Ущерб от такого “общения” превышает для некоторых жертв ущерб от самого преступления. Принцип пешеходной доступности милиции для заинтересованных граждан, выдвинутый в свое время криминологами и некоторыми практиками, так и остался нереализованным.

Наконец, в последние годы проявляется особый феномен, извращающий само функциональное предназначение милиции как органа юстиции и защиты населения. Речь идет о феномене “воюющей милиции”, особенно в связи с чеченскими событиями. Ежегодно регионы России направляют сотни работников милиции в “горячие точки”, отрывая их от функций, для которых они предназначены, тем самым смещая акценты в функциях, задачах и оценке на всех уровнях милицейской работы. Кроме того, у сотрудников, прошедших боевые действия, вырабатывается т.н. “чеченский синдром”. Он выражается в том, что из-за пережитых стрессов и недостаточного времени для адаптации от боевых условий вся окружающая среда воспринимается как враждебная. Как следствие этого – нарушения законности во взаимоотношениях с гражданами.

В соответствии с этим кодексом суд, прокурор, следователь и лицо, производящее дознание, должны оценивать доказательства, “руководствуясь законом и социалистическим правосознанием” (ст. 71 УПК РСФСР).

Низкая правозащищенность граждан, отражающаяся в масштабе криминальной латентности, отчужденность граждан от милиции, суда и прочей власти – лишь некоторые следствия. Те немногие новации, которые внесены УПК РСФСР, еще в большей мере запутали ситуацию, связанную с выявлением, регистрацией и учетом преступлений.

Основной недостаток унаследованной правоприменительной деятельности, относящейся к уголовной юстиции, выражается в том, что она как бы фиксирует отношение в форме противостояния двух субъектов: “государства” и “преступника”. Все остальные участники уголовно-процессуальных отношений лишь обслуживают это противостояние.

Гуманизация уголовной политики и организации правоприменительной деятельности и состоит в том, чтобы, образно говоря, перейти от двухзвенной к трехзвенной структуре.

Двухзвенная структура по сущности и смыслу не направлена на защиту граждан, жертв преступления; жертве отводится пассивная роль и ее интересы ставятся ниже интересов “хорошей” отчетности органов уголовной юстиции.

Юристы, по крайней мере последнее десятилетие, безуспешно ставят вопрос о необходимости законодательного закрепления права жертвы преступления на возмещение ущерба (реституцию) и на помощь со стороны государства (компенсацию).

Предопределенная устаревшей уголовной политикой и уголовно-процессуальным кодексом пассивная роль жертвы тормозит развитие законодательства в интересах обеспечения прав потерпевших и всех участников процесса, а также повышения его эффективности. Так, в частности, тормозится принятие так называемых поощрительных норм уголовного законодательства, которые бы существенно снижали ответственность правонарушителей в случае их искреннего раскаяния и активных действий, возмещающих жертве вредные последствия деяния.

В интересах жертв преступлений правоприменительные органы государства могли бы быть наделены большей свободой, с согласия помирившихся выбирать компромиссные решения в отношении правонарушителей.

Уголовное законодательство России предусматривает альтернативы судебному разбирательству по делам о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности. В частности, уголовно-процессуальным законом разрешено материалы без возбуждения уголовного дела направлять в товарищеский суд, комиссию по делам несовершеннолетних и т.д.

Однако в основаниях прекращения уголовных дел и отказе в возбуждении уголовного преследования фактически отсутствует учет интересов потерпевшего, его согласия или несогласия, что и позволяет использовать предоставленную законом возможность отказывать в возбуждении уголовных дел и прекращать их в качестве “лазейки”, через которые прячутся нераскрытые преступления при полном безразличии к интересам потерпевших.

Избавление от этих, увеличивающих криминальную латентность, недостатков, могло бы служить более широкое распространение протокольной формы досудебной проверки заявлений, сообщений и других материалов, а также реализация ряда организационно-технических мероприятий, таких как разукрупнение некоторых подразделений милиции (ОВД), разработка технического оборудования специальных следственных кабинетов, позволяющих при проведении опознания исключать возможность прямого контакта с подозреваемыми жертв преступлений и свидетелей, и т.п.

Выше отмечалось, что некоторые возможности “законного” укрытия преступлений предоставляет существующая в стране система статистической отчетности о преступности. Указанная система введена была в 1965 г.

Все изменения, которые проводились в системе учета преступлений до настоящего времени, имели косметический характер. “Идеология” учета, объекты статистического наблюдения, единицы учета оставались неизменными, менялись лишь “замеряемые” параметры – по объему, структуре, полноте, форме.

Некоторые изменения в учете планировалось ввести в ходе исполнения Указа Президента Российской Федерации “О разработке единой государственной системы регистрации и учета преступлений” от 30 марта 1998 г. № 328.

Однако до сегодняшнего дня такой единой системы не создано.

Этим обусловливалась вся система требований к деятельности правоприменительных органов, прежде всего к милиции и, следовательно, этой же мифологией задавалась система оценки этой деятельности: преступность должна уменьшаться, а все зарегистрированные преступления

Следует акцентировать внимание на глобальном противоречии вышеуказанных установок историческим реалиям развития криминологической ситуации в стране за последние десятилетия. Долговременная тенденция уровня преступности в прошедшие десятилетия неуклонно и ускоренно ухудшалась, и ее современный уровень (с количественной точки зрения) вовсе не является неожиданностью. За период с 1960 по 2000 гг. коэффициент преступности в России удваивался каждые 15 лет, и если эта тенденция сохранится, то уже через 60 лет Россию ожидает криминологический коллапс: большинство ее взрослого мужского населения будет причастно к преступности. Но, главное, в этом заключено коренное противоречие между возможностью правдиво отображать реальное состояние преступности и вместе с тем повышать процент ее раскрываемости. Так, если сопоставить два ряда региональных показателей: первый – изменение количества зарегистрированных преступлений и второй – изменение процента раскрываемости, то обнаруживается между ними определенная статистическая зависимость. Например, по статистическим данным коэффициент корреляции (Пирсона) между рассматриваемыми показателями оказался отрицательным и довольно высоким – 0,623. Это свидетельствует о довольно устойчивой закономерности: увеличение количества зарегистрированных преступлений влечет уменьшение процента раскрываемости. Отсюда и эмпирический “закон”: для того, чтобы хорошо выглядеть с позиции главного критерия – раскрываемости – надо стремиться, вопреки объективному росту преступности, создать “управляемый” режим ее регистрации. Результаты этого “управления” выражаются в миллионах незаявленных и укрытых преступлений.

При том “резерве” незарегистрированной преступности, который реально существует, всякое более или менее искреннее стремление “навести порядок” с регистрацией давало ощутимый скачок уровня регистрируемой преступности.

В качестве примера управляемости регистрацией преступлений можно рассмотреть статистические итоги за 2000 г. Количество зарегистрированных преступлений по сравнению с 1999 г. уменьшилось на 1,6%, однако, количество умышленных убийств возросло на 2,2%, и количество фактов умышленного причинения тяжкого вреда здоровью – на 4,4%.

Если выросло число убийств и фактов тяжкого повреждения здоровья, то не может не возрасти вся группа условно называемой “общеуголовной преступности” – кражи, грабежи, разбои, вымогательства, мошенничество, незаконный оборот оружия и взрывчатых веществ, угон автотранспорта, вовлечение несовершеннолетних в преступные действия. Но количество всех указанных преступлений в 2000 г. в сравнении с предыдущим годом, по официальной статистике, сократилось.

Есть все основания считать, что значительная доля перечисленных выше видов преступлений была укрыта от учета. Это подтверждает криминальная ситуация в Москве. В конце 1999 г. после комплексного инспектирования органов внутренних дел столицы был снят с занимаемой должности бывший начальник ГУВД Москвы Н.В. Куликов. В качестве основного обвинения фигурировало следующее: за повсеместную практику укрытия от учета и регистрации сообщений и заявлений граждан, имеющих явные признаки состава преступления. Новое руководство ГУВД вынуждено было поставить на учет явно укрытые преступления. В результате криминальная картина по Москве по итогам 2000 г. резко отличается от виртуального образа мнимого благополучия в целом по России: общее число преступлений в столице выросло за год на 41%, а тяжких и особо тяжких увеличилось на 59%. Но и этот показатель еще не отражает реального положения. Уже при новом руководстве ГУВД прокуратурой города отменено свыше 8 тыс. незаконно вынесенных решений об отказе в возбуждении уголовных дел.

Москва – это не остров в океане, и, следовательно, не может быть так, что преступность в столице резко увеличилась, а по всей России – снизилась. Тем более не может быть противоположной картины в рамках одной агломерации – Москва + Московская область. Между тем если в столице тяжких и особо тяжких преступлений зарегистрировано на 59% больше, то в Московской области – на 3,9% меньше.

Получается, что если бы была поставлена задача сменить всех других руководителей милиции субъектов Федерации, то показатели преступности выросли бы аналогично московским.

На протяжении десятилетий руководители МВД, ГУВД, УВД придерживаются одной и той же стратегический линии: первые год-два (именуемые “наведением порядка”) допускается некоторое увеличение регистрации преступлений, которое можно было “списать” на предшественника, затем начинается период, когда для обеспечения “хороших” показателей, регистрацию приходится “регулировать”, понижая уровень преступности.

Тем самым и в социальном и в социально-психологическом смысле существующее положение с регистрацией преступлений ставит граждан и органы милиции (олицетворяющей власть и все правоохранительные органы) в конфликтную ситуацию.

Следует отметить, что служба в милиции, хотя и ориентированная на индивидуальную карьеру, однако знаменуется некоторым корпоративным духом, поскольку успех или неудача всего подразделения, органа и т.д. отражается и на индивидуальной оценке. Это не просто “служба”, а своеобразная модель жизни, в которой подчинение командным установкам, “честь мундира” и т.п. определяют корпоративный дух взаимодействия и взаимной поддержки.

В глазах граждан милиция всегда выступает единой корпорацией, соответственно и имидж ее также является коллективным. Среди народа всеми средствами внедрялся стереотип о милиции, как о системе органов, беззаветно и честно служащей народу, не подверженной коррупции и раскрывающей почти все преступления.

Лишь, начиная с 70-х годов уже прошлого столетия, когда были разрешены криминологические и виктимологические исследования, стали проявляться реальные контуры той деформации, которым подвержены правоохранительные органы

Когда научные изыскания, средства массовой информации получили возможность объективного информирования общественности, в соответствии с законами социальной психологии прежний стереотип о неподкупной, правдивой и героической милиции совершил инверсию, т.е. приобрел противоположный смысл.

В конечном счете, в определенном (организационно-управленческом) смысле вынужденное стремление милиции к укрытию преступлений породило у значительной части граждан недоверие и отчуждение от милиции как органа власти. Логика самооправдания чиновника от милиции довольно проста: он понимает, что для гражданина, потерпевшего от преступления, регистрация его заявления сама по себе ничего не значит, ему важно, чтобы государство эффективно отреагировало на его сигнал-жалобу таким образом, чтобы он получил удовлетворение (возмещение ущерба, наказание виновного, избавление от страха незащищенности и т.п.).

В свою очередь, загруженный до предела работник милиции, проявив обязательный минимум активности по полученному заявлению, легко приходит к выводу, что дальнейшая работа отвлекает его от более “важных” преступлений, а регистрация заявления лишь ухудшает раскрываемость и ее укрытие служит доказательством лояльности к собратьям по труду.

В силу этого граждане в лице потерпевших и работники милиции как носители разных “моделей жизни” “неверно понимают друг друга, ложно интерпретируют действия и намерения друг друга и ощущают свою непохожесть”.

Можно с уверенностью сказать, что это поведение и оценка зависят не столько от “игры” милиции с регистрацией и раскрываемостью, сколько от реального состояния преступности (полной преступности) и от реальной эффективности борьбы с преступностью. Кроме того, как уже отмечалось, в силу инверсии положительных стереотипов отрицательная оценка может только усиливаться.

Так, по данным одного из сравнительных виктимологических исследований, проведенных в Западной и Восточной Германии (до их объединения), установлено, что по интенсивности зарегистрированной преступности ситуация в Восточной Германии оценивалась как более благоприятная, однако страх перед преступностью, как своеобразный барометр истинной правозащищенности, был ниже у граждан Западной Германии.

За пренебрежение своими интересами и вопреки повышающейся виктимоопасности, граждане России отвечают отказом обращаться в милицию по поводу совершенных посягательств. По данным опросов населения в 21-м регионе России, проведенных ВНИИ МВД России, доля жертв, отказывающихся обращаться в органы юстиции, постоянно растет.

По данным телефонного интервьюирования 1500 москвичей в 2000 г. о краже (угоне) автомобиля в милицию сообщало 85% потерпевших, а о кражах из квартиры – 69%. По другим преступлениям население обращается в милицию вообще обескураживающе мало: ограбления, разбои – в 38% случаев; кражи велосипедов – 24%; сексуальные посягательства – 17%; кражи личного имущества в общественных местах (включая карманные кражи) – 16%.

Мотивы, которыми руководствовались лица, решившие не обращаться в органы милиции в связи с совершенными в отношении них посягательствами, представлены в таблице 6.

Еще менее удовлетворенными работой милиции оказываются те граждане, которые решили заявить по поводу совершенных преступлений. На вопрос москвичам, удовлетворены ли они действиями милиции, после того, как ими было сообщено о преступлении, положительно ответили 23% лиц, заявивших о краже автомобиля; 22% – заявивших о краже с проникновением в жилище, 33% – заявивших о разбойном нападении.

Таблица 6

время свидетелями преступлений, совершаемых организованными преступными группами, никто себя не назвал.

Жертвой преступлений, совершаемых организованными преступными группами, боятся стать практически все опрашиваемые (87%). При этом 9% опрошенных указали на то, что они подвергались посягательству со стороны организованных преступных групп, в том числе от краж – 22% от числа пострадавших, хулиганства – 21%, причинение тяжких телесных повреждений – 15%, мошенничества – 12%, вымогательства – 8%. Однако за помощью в правоохранительные органы в связи с преступными посягательствами обратилось лишь 63% пострадавших. Среди причин, приведенных в качестве нежелания обращаться в милицию, почти каждый третий респондент (31%) назвал отсутствие веры в помощь органов милиции.

Высок процент опрошенных, которые не обратились в милицию за помощью из-за нежелания огласки ставших им известными фактов, событий и лиц – участников организованных преступных групп, или боязни за жизнь свою и родственников.

Важным является вопрос, обращенный к гражданам России: какие качества и действия работников милиции снижают авторитет последних во мнении опрошенных? На данный вопрос в 1995 г. в ходе проведенного ВНИИ МВД России исследования (в 29 регионах) получены следующие ответы (в % от числа ответов):

1. Равнодушие, низкая культура общения – 36,5
2. Низкий профессионализм, некомпетентность – 30
3. Бюрократизм, формализм, волокита – 23
4. Использование служебного положения в личных целях – 22
5. Поборы, взяточничество – 21
6. Необоснованное применение насильственных действий – 17
7. Необоснованные задержания – 14

Четвертый и пятый ответы, в сумме дающие 43%, свидетельствуют о том, что именно коррупция в милиции является наиболее отталкивающей характеристикой, извращающей смысл взаимодействия с населением.

Проведенный в 2000 г. опрос москвичей показал, что 17% от числа опрошенных сталкивались в течение года с ситуацией, когда у них требовали или ожидали взятку. При этом 57% “требовавших или ожидавших” являлись сотрудниками милиции, на втором месте оказались врачи и медсестры (9%) и на третьем – преподаватели вузов (7%).

Опрос об уровнях коррумпированности проводился (кроме Москвы) еще в ряде столиц Европы (Бухарест, Будапешт, Киев, Минск, София, Вильнюс, Загреб), но именно москвичи указали на наибольшую вероятность того, что для решения какого-либо вопроса человек вынужден предлагать взятку. Эта вероятность оценена москвичами в 78%, на втором месте Вильнюс – 73%, на третьем Киев – 67%.

По данным этого же опроса в перечне наиболее коррумпированных государственных структур милиция оказалась на втором месте – на нее указали 45% опрошенных (на первом месте с 54% оказались муниципальные служащие, представители местной власти).

При таком положении становится понятным, почему почти 30% руководителей бизнеса не обращались в милицию по факту совершенных в отношении них преступлений. Свое необращение они объясняли тем, что “милиция не стала бы ничего делать”. Таким образом, очевидно, что атмосфера коррупции существенно повышает уровень “незаявленной” латентности преступлений.

Следует отметить, что криминологи, ведущие многолетние статистические наблюдения за характером изменения преступности в регионах России, обнаруживают интересные структурные сдвиги или иные “необъяснимые” вариации уровня преступности, которые сами по себе могут служить индикаторами локальных эволюций преступности – она или становится более организованной, повышается ее общественная опасность, или же таким образом проявляется целенаправленная кампания по укрытию преступлений.

Структурные соотношения преступности меняются относительно медленно. Так, в целом по России на протяжении уже многих лет на одно разбойное нападение приходится 3-5 грабежей, на одно умышленное убийства – два умышленных причинения тяжкого вреда здоровью. Но отдельных регионах эти закономерности не просматриваются, так в Дагестане в последние годы наблюдаются “странные” отклонения: разбоев совершается почти столько же, сколько и грабежей, а умышленных убийств – в два раза больше, чем регистрируется фактов причинения тяжкого вреда здоровью. Последнее соотношение вообще кажется невероятным. И в это же время количество зарегистрированных преступлений на 100 тыс. жителей в Дагестане почти в 3 раза меньше, чем в России.

Криминолог, анализировавший особенности преступности в Дагестане, справедливо связывает эти структурные аномалии не только с особым режимом террористического запугивания населения организованными преступными формированиями, дислоцированными, как правило, у границ с Чечней, но также и с высокой криминальной латентностью, вызванной укрывательством.

Региональный криминологический анализ показывает, что если при сокращении уровня регистрации параллельно растет показатель тяжести структуры преступности, то в регионе достаточно вероятной является интенсификация укрытия преступлений от учета.

Однако кроме политической есть еще криминологическая составляющая прогнозируемой перспективы взаимоотношения граждан и милиции. За последние десять лет количество ежегодно регистрируемых преступлений выросло более чем на 60%, что подтверждает установившуюся за последние десятилетия генеральную для России тенденцию – удваивание интенсивности преступности каждые пятнадцать лет. Но дело не только в количестве, но и в “качестве”, т.е. в разрушительном эффекте преступности - ухудшается ее структурный состав, так как более тяжкая преступность имеет и большие темпы прироста.

Экстраполируя современные тенденции преступности России, криминологи высказывают опасение, что преступность приближается “к национальному порогу качественного и количественного насыщения”, что именно преступность сейчас реально выступает едва ли не важнейшим препятствием демократических преобразований, поскольку “политическая и экономическая свобода не может существовать с петлей преступности на шее”. Высказывается мнение, что демократия и либерализм оказываются крайне неэффективными в борьбе с развязанным произволом. Более того, ключ к разрешению проблемы некоторые криминологи видят в якобы конструктивной способности страха: “Самоограничиться заставит страх перед диктатурой растущей и наглеющей преступности”. Рассматривать страх в качестве панацеи – это слишком одномерный “плоский” подход. Успешное противостояние преступности представляется как рациональная, хорошо организованная работа каждой личности, общества и государства; к организации такой работы необходимо привлечь максимум воли и ресурсов, а также национальный и межгосударственный опыт борьбы с преступностью.

Международный и отечественный опыт подсказывает, что преодоление преступности наступает лишь тогда, когда все общество, а не только органы уголовной юстиции становятся субъектом предупреждения криминальных проявлений.

На рис. 3 представлена так называемая “криминологическая воронка”, которая дает схематическое “сечение” криминальной деструктивности в России (по данным за 1999 г.).

Самая широкая часть “воронки” представляет собой массу заявлений о криминальных проявлениях, поступивших в правоохранительные органы, - всего около 14 млн. Всего же в этом году было зарегистрировано 3 млн преступлений, следовательно искусственная латентность составила 11 млн (2 линия воронки).

Заштрихованная часть рисунка представляет часть криминальных проявлений, которая контролируется органами уголовной юстиции (линии 3-6). На рисунке зримо представлено, сколь незначительная часть массы криминальных проявлений реально контролируется указанными органами. И здесь

1

Рис. 3. “Криминологическая воронка” России в 1999 г.

критическим “размером” является линия 3, т.е. количество зарегистрированных преступлений по отношению к линии 1 (“полная” преступность). Поэтому общество, государство должны быть крайне заинтересованы в том, чтобы “проникать”, структурировать, предупреждать криминальные явления в самой верхней части “воронки”.

Не считаем возможным в рамках доклада анализировать опыт предупредительной деятельности, отметим лишь, что в СССР особенно в 60-70 годы (при некоторых недостатках) был накоплен уникальный опыт форм и методов предупредительной работы, опыт, который недальновидно оказался “забытым”. Во всяком случае, именно благодаря этому опыту милиции удалось преодолеть десятилетия отчуждения от граждан. Данный профилактический опыт безусловно должен быть реставрирован и обогащен в новых исторических условиях.

При этом программа оздоровления должна иметь системный характер в двух принципиальных смыслах: во-первых, она должна быть адекватной системным целям и задачам реформирования России (при всех исторических особенностях этого реформирования), во-вторых, она должна быть системной по содержанию, т.е. совершенствование системы юстиции в стране (включая уголовную юстицию в целом и милицию) должно включать такие аспекты, как экономический, политический, социальный, правовой и в полной мере соответствовать проводимой судебной реформе.

Политическое направление или политическая составляющая оздоровления взаимоотношений народа с милицией состоит в том, что именно политической волей определяются приоритеты защиты интересов личности, общества и государства в системе обеспечения внутренней безопасности России.

Несомненно, что главной угрозой внутренней безопасности является преступность, а защищаемые от преступных посягательств приоритеты можно выстроить в такой последовательности: личность (человек и гражданин), блага (в т.ч. имущество), права и свободы граждан, национальные ценности, общественные и государственные институты. В этой связи уголовная политика государства является одним из центральных звеньев в системе национальной безопасности.

Политическое планирование борьбы с преступностью и повышение безопасности населения должно иметь перспективный характер и учитывать прогноз эволюции самой преступности, в частности, новый характер угрозы внутренней национальной безопасности, исходящей из глобализации преступности (транснациональной преступности) и, особенно, бизнес-преступности (организованной преступности).

В уголовно-политической программе применительно к решаемой проблеме должен быть также предусмотрен комплекс организационных и управленческих мер, связанных с изменением критериев оценки деятельности, повышением доступности органов милиции гражданам, а также кардинального совершенствования системы выявления, регистрации и учета преступлений.

Экономический аспект решения проблемы взаимоотношения милиции и народа прежде всего касается принципиального вопроса: готовности и способности государства направить необходимые ресурсы на борьбу с преступностью. Тот факт, что российских граждан от преступности охраняет в 1,5-2 раза меньшее количество работников милиции (относительно единицы населения), чем в развитых странах, свидетельствует о необходимости радикального решения.

Поднятые в докладе вопросы территориальной доступности органов милиции также не могут быть решены без экономической поддержки, как и все иные вопросы структурного и профессионального совершенствования.

Создание такого независимого органа по регистрации преступлений при Минюсте России, как это вытекает из смысла концепции судебной реформы, в настоящее время у ряда ученых и специалистов вызывает возражения. Например, предлагается создать Единый информационный центр правоохранительных органов под эгидой непосредственно Генерального прокурора РФ.

На наш взгляд, место расположения органа регистрации преступлений не является определяющим фактором, поскольку первичны критерии оценки эффективности деятельности правоохранительных органов и судебной системы. Поэтому особое внимание следует остановить на позиции 9.3. Диагноз проблемы взаимоотношений граждан и милиции показывает, что ключевым организационно-управленческим фактором, лежащим в основании установки органов милиции на укрытие преступлений от учета, является порочная система оценки деятельности. Как отмечалось ранее, речь идет об оценке работы милиции по такому критерию, как раскрываемостъ преступлений.

Дело не в том, что порочен сам критерий раскрываемости, напротив, он необходим, поскольку с его помощью характеризуется качественный (творческий) аспект противодействия преступности. Однако недостаток современной формы показателя заключен в том, что, во-первых, его абсолютизировали, и деятельность милиции перестали оценивать по-другому столь же важному критерию количества, объема выполненной работы, и, в конечном счете, по трудовой загруженности работников милиции; во-вторых, раскрываемость как качественный критерий оказалась сведенной к одному показателю - проценту (доли) раскрытых преступлений к общему количеству расследованных преступлений.

По своей конструкции этот показатель таков, что его можно повышать лишь следующими способами:

увеличивать количество раскрытых преступлений при фиксированном количестве регистрируемых и расследуемых преступлений;

оставлять количество раскрытых преступлений на прежнем уровне, уменьшая количество регистрируемых и расследуемых преступлений;

увеличивать количество раскрытых преступлений, уменьшая количество регистрируемых и расследованных преступлений;

увеличивать количество раскрытых преступлений темпами более высокими, чем прирост количества зарегистрированных и расследованных преступлений.

Принимая во внимание, что судя по складывающейся криминологической обстановке рост преступности будет продолжаться, то “честным” способом повышения показателя раскрываемости может являеться такой рост количества раскрытых преступлений, который бы опережал рост зарегистрированных-расследованных преступлений (последний из указанных вариантов). Это означает, что ресурсные (прежде всего кадровые) возможности и квалификация должны также расти темпами, опережающими рост преступности. Однако известно, что такое “соревнование” с преступностью государство проигрывает. На данном этапе актуальной является более скромная задача — получить объективную картину криминологической ситуации и картину реальных возможностей органов уголовной юстиции противостоять преступности.

Из анализа показателя раскрываемости и вариантов его вычисления видно, что для того, чтобы увеличить этот показатель или хотя бы его стабилизировать в современных условиях, правоохранительные органы вынуждены всеми возможными путями (легальными и нелегальными) стремиться к уменьшению количества регистрируемых преступлений. Несомненно, что “повысить” таким образом раскрываемость возможно также лишь в том случае, если, выражаясь арифметически, числитель и знаменатель показателя находятся в одних руках, т.е. в одном и том же ведомстве, которое и раскрывает преступления (“числитель”) и регистрирует их (“знаменатель”). Опираясь на эту, логически прозрачную ситуацию, можно сформулировать важный системный принцип: с целью обеспечения объективности оценки и криминологической ситуации и реальной доли раскрываемости преступлений в общей их массе, необходимо, чтобы регистрацией преступлений и их раскрытием занимались разные, не подотчетные друг другу государственные органы.

Если вести речь только о повышении объективности оценок деятельности, не касаясь оценки состояния преступности, то трудности, связанные со сформулированным выше системным принципом, могут быть частично обойдены тем, что качество работы будет оцениваться не долей раскрытых преступлений, а, например, числом раскрытых преступлений, приходящихся на одного работника. Однако и в этом случае еще сохраняется мотивация на уменьшение регистрации преступлений, особенно тех, вероятность раскрытия которых невелика.

В свою очередь и эта “остаточная” мотивация может быть уменьшена за счет учета объемных показателей проделанной работы, т.е. должны учитываться не только количество и тяжесть раскрытых преступлений, но и количество всех преступлений, приходящихся на одного работника. При этом очень важно, чтобы “качественный” и “объемный” показатели по значимости были равноценными.

Не считая целесообразным детально рассматривать в данном докладе методический аспект построения корректных показателей деятельности, отметим лишь некоторые принципиальные положения, которым должны соответствовать оценки деятельности, не препятствующие получению объективных показателей состояния преступности в стране.

Во-первых, система оценки должна стимулировать такой образ деятельности, который бы отвечал требованиям Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой права и свободы человека являются высшей ценностью, а их защита - первейшей обязанностью государства.

Во-вторых, система должна отражать количественные и качественные аспекты деятельности милиции, т.е. давать возможность оценивать:

а) качественно-количественные характеристики фактически выполненной работы в их соответствии с функциями;

б) качество деятельности по критерию ее соответствия нормативным требованиям, т.е. состояние законности;

в) деятельность милиции с позиции обслуживаемого населения и соответствующих местных и региональных органов власти и управления.

В-третьих, методика должна учитывать устойчивые региональные различия состояния преступности и иных условий деятельности (размер территории, уровень урбанизации, уровень развития социальной инфраструктуры, политический статус территории и т.п.).

Показатели и оценки деятельности могут быть сопоставимыми лишь внутри более или менее однородного класса регионов с близкой криминологической обстановкой.

В-четвертых, методика должна быть понятной для работников оцениваемых подразделений и не быть слишком трудоемкой для реализации.

В-пятых, методика должна обладать качеством саморазвития, эволюционировать от простых к более “тонким”, релевантным алгоритмам вычисления.

Таким образом, выстраиваемая система оценки деятельности милиция должна отвечать важнейшему критерию – она должна полностью мотивировать действия милиции и выстраивать взаимоотношения милиции и граждан таким образом, чтобы эти взаимоотношения не служили деструктивным “барьером”, препятствующим доступу граждан к правосудию.

Как показывает исторический опыт, данный “барьер” не может быть ликвидирован какими-либо административными, дисциплинарными или иными внешними мерами.

Таким образом, одним из главных направлений оптимизации деятельности правоохранительных органов на уровне политики в сфере борьбы с преступностью, шагом, предваряющим более кардинальное решение проблемы, в настоящее время следует рассматривать работу по нейтрализации административно-психологического пресса, негативно влияющего на деятельность милиции по учету преступности. Представляется, что разумнее было бы снять повышенную ответственность с милиции за количество регистрируемых и раскрываемых преступлений. Однако при этом важно возложить на нее ответственность за полноту выявления и регистрации преступлений и лиц, совершивших преступления.

Кроме того, помимо указанных в число этих мер целесообразно включить также следующие.

Современная, направленная на защиту жертв преступлений и других участников процесса, концепция уголовно-процессуалъного законодательства имеет непосредственное отношение к рассматриваемой проблеме. В этой сфере можно выделить следующие направления:

повышение процессуальной роли жертв преступлений: возможность альтернативных способов разрешения криминальных событий путем расширения сферы декриминализации преступлений, не предоставляющих большой общественной опасности, развитие согласительных процедур; расширение перечня нетяжких правонарушений, по которым возбуждение уголовных дел, их прекращение в любой стадии зависело бы от добровольного волеизъявления потерпевшей стороны;

повышение гарантий возмещения вреда потерпевшим от преступлений, в том числе создание специализированных федерального и регионального фондов возмещения ущерба жертвам преступлений в тех случаях, когда преступники, страховые общества и иные организации не в состоянии обеспечить возмещение ущерба;

усиление правовой и социальной защиты участников уголовного процесса.

Преступлением можно считать деструктивное (общественно опасное), указанное в законе деяние, содержащее основные элементы или признаки преступления (состав преступления): субъект (должен быть правоспособным и вменяемым); субъективная сторона (действия и последствия должны быть свободным выражением воли и осознанными, т.е. виновными); объект, т.е. должно быть ясно выражено, на что посягает субъект (жизнь, здоровье, ценности, права и т.п.); объективная сторона – проявление виновности, сам характер действия, описания которого должны быть представлены в самом законе.

Очевидно, что объективная характеристика всех элементов состава преступления выясняется лишь в конце сложного познания конкретного криминального проявления, т.е. в конце предварительного (досудебного) расследования. Однако, подобно тому, как обвиняемый становится преступником после решения суда, так и совершенное им криминальное деяние приобретает окончательный статус преступления в той квалификации, которую дает ему суд.

В действующем уголовно-процессуальном законе, как нам представляется, последовательность в познании преступления в определенном смысле деформирована. Дело в том, что в соответствии со ст. 3 УПК РСФСР суд, прокурор, следователь и орган дознания в срок не более трех суток (максимум – 10 суток, ст. 109 УПК РСФСР) обязаны возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления.

Следует также иметь в виду, что действующая система определения криминального проявления как преступления уже на стадии возбуждения уголовного дела, а также и регистрация преступлений по моменту возбуждения – действует с 1934 г. До этого периода ни в российском, ни в советском процессе правовых норм о вынесении постановления о возбуждении уголовного дела не было. Усиление роли прокуратуры и особенно следователей в расследовании уголовных дел предопределило появление в УПК РСФСР нормы о возбуждении уголовного дела, как акта, дисциплинирующего и индивидуализирующего ответственность следователя, и в то же время как момент государственного признания криминального проявления преступлением.

В ходе процессуального познания судьба зарегистрированных криминальных проявлений будет, разумеется, дифференцироваться: часть будет снята с учета в связи с тем, что в ходе расследования не будет обнаружен состав преступления или даже само проявление окажется вовсе не криминальным. Расследование другой части будет прекращено по иным основаниям, третьи будут признаны преступлениями и учтены в качестве таковых, например, после вынесения постановлений о привлечении конкретных лиц в качестве обвиняемых или вынесению приговора.

Расследование, как и всякий процесс познания – процесс итерационный, процесс последовательного приближения к истине. В частности, выражением этой итерационности является последовательность процессуального статуса субъекта преступления: подозреваемый – обвиняемый – подсудимый – осужденный. Аналогичная последовательность существует и в отношении преступления в целом: криминальное проявление (проступок, происшествие с признаками преступления) – полносоставное преступление – вмененное судом преступление.

Разумеется, оптимальным набором таких признаков было бы усмотрение в деянии состава преступления.

Признаки криминального проявления сравнительно легко усмотреть из самого описания (в заявлении, сообщении) проявления или из материальных следов события, они имеют процессуальное значение, т.е. должны служить основанием уголовного расследования.

Таким образом, задача состоит не только в том, чтобы дать объективные признаки, отличающие криминальное проявление от нарушений других правовых норм, и по массе этих проявлений иметь наиболее полную картину криминальной обстановки в стране, но и использовать признаки криминального проявления в качестве процессуального основания начала предварительного расследования. Все действия, связанные с проверкой заявлений и сообщений о криминальных проявлениях, должны быть процессуальными (хотя форма их может быть, например, протокольной).

Именно по регистрации заявлений и сообщений о криминальных проявлениях судят о состоянии криминальной активности в таких странах как США, Франция, Германия, Голландия и т.д. При этом регистрация криминальных проявлений не препятствует дальнейшему уточнению картины преступности с учетом ее тяжести и процессуальной законности.

Несомненно, что явившись в милицию с заявлением о преступлении, потерпевший должен встретиться здесь с должностными лицами, которые по своим профессиональным качествам способны оценить психическое состояние потерпевшего, успокоить, дать рекомендации. Но, вместе с тем, представитель власти, принимающий потерпевшего, должен быть также способен оценить и уровень возможной предвзятости, связанный с состоянием стресса, испуга, аффекта, переживаний за свое будущее. Работник милиции, владеющий психологическими знаниями, может повысить эффективность допроса потерпевших, свидетелей, поскольку он способен черпать из памяти допрашиваемого такие индивидуализирующие характеристики преступника, как его голосовые, речевые особенности, особенности мимики, жестикуляции, характеристики эмоционального состояния и т.д.

С учетом этих обстоятельств авторы доклада приходят к выводу, что прием сообщений и заявлений о преступлениях, первые беседы и первые процессуальные действия с участием жертв криминальных проявлений не должны быть сухой бюрократической процедурой, имеющей отношение только к регистрации и статистике, и, следовательно, прием граждан с заявлениями и сообщениями о криминальных проявлениях должен проходить с участием сотрудника милиции, имеющего соответствующую психологическую подготовку.

Такая подготовка повысит гарантию эффективности последующего расследования события, обеспечит гуманность самого “контакта” жертвы преступления с милицией, позволит с меньшей вероятностью ошибки квалифицировать криминальное проявление, и т.д.

Это - важнейший блок в общей единой системе выявления, учета и регистрации преступлений. Оперативно-розыскная деятельность по сути своей и направлена на выявление скрытых (латентных) преступлений. Эта функция закреплена в ст. 2 Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности”. Анализ практики показывает, что большинство преступлений экономической направленности, вся наркопреступность выявлены только оперативно-розыскным путем.

Наведение порядка в регистрации и учете преступлений, выявленных в ходе оперативно-розыскных мероприятий, особенно необходимо для совершенствования мер борьбы с организованной преступностью. Изучение дел оперативного учета на организованные преступные группы и преступные сообщества показывает, что в ходе проведения скрытого наблюдения, электронного контроля, агентурных мероприятий фиксируются значительные объемы информации, содержащей сведения о неизвестных в органах милиции преступлениях. Большая часть этой информации остается только в делах оперативного учета и не фиксируется никакими другими средствами.

В этой связи стоит задача устранения противоречия, проявляющиеся в оперативно-розыскной деятельности, когда выявление преступлений обеспечивает в основном только саму оперативно-розыскную деятельность, не решая при этом общей задачи всей судебной системы и правоохранительных органов по максимально полному выявлению, регистрации и учета преступлений.

Следует, наконец, отказаться от архаизма первичной рукописной фиксации заявлений и сообщений о преступлениях в книге учета заявлений о преступлениях и журнале учета информации.

Кроме того, наличие двух мест фиксации информации - книги учета и журнала информации - само по себе порождает объективные условия для укрытия преступлений от учета, т.к. критерии разделения потока сообщений о преступлениях на два вида весьма условны и субъективны по своей природе. Например, непонятно почему сообщения лечебных учреждений о криминальных травмах (даже по огнестрельным ранениям и колото-резаным ранам) должны фиксироваться в журнале учета информации, а не в книге учета заявлений и сообщений о преступлениях. То же самое касается и сообщений страховых организаций об обращении граждан по фактам преступлений.

В этой связи стоит задача автоматизации всех потоков информации о преступлениях.

Разработка проекта Федерального закона и его принятие – длительный процесс, требующий согласования всех правоохранительных органов и судебной системы. Кроме того, правы те ученые и специалисты, предлагающие принимать такой закон в “одном пакете” с новым УПК РФ.

До принятия указанного Федерального закона целесообразно кардинально изменить ведомственную и межведомственную нормативную базу. Например, в одном только МВД России вопросы организации учета и рассмотрения заявлений и сообщений в органах милиции регламентируются Примерной инструкцией о порядке приема, регистрации, учета и разрешения в органах и учреждениях внутренних дел заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях и происшествиях, утвержденной приказом МВД СССР от 11 ноября 1990 г. № 415; Наставлением по организации работы дежурных частей органов внутренних дел, утвержденным приказом МВД России от 9 апреля 1993 г.; Наставлением по работе дорожно-патрульной службы ГИБДД, утвержденным приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297; Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, утвержденным приказом МВД России от 18 января 1993 г. № 17, и рядом других ведомственных нормативных актов.

Указанная система должна иметь как региональные так и федеральную структуры, в составе которых должны быть представлены все ветви власти, духовенство, педагоги, медицинские работники, работники культуры, средства массовой информации. На федеральном уровне структура общественного контроля должна функционировать во взаимодействии с аппаратом Уполномоченного по правам человека и рядом комитетов Государственной Думы.

Непосредственной целью первого этапа исследования был диагноз проблемной ситуации в указанной сфере взаимоотношений милиции и граждан.

Частными целями (или задачами) первого этапа исследования были:

изучение характера взаимоотношений милиции и граждан России в современных условиях;

выявление и характеристика обстоятельств (правовых, организационных, ресурсных), обусловливающих укрывательство заявлений и сообщений о преступлениях;

выявление и оценка комплекса факторов, мотивирующих “отчуждающее” поведение работников милиции в отношении жертв преступлений;

выявление основных направлений оздоровления взаимоотношения милиции и населения страны;

определение основных концептуальных требований и принципов системы выявления, регистрации и учета преступлений, обеспечивающей доступ граждан к правосудию.

Исходя из содержания доклада и имея в виду интересы обеспечения реализации судебной реформы, можно сделать следующий основной вывод: “искусственная” латентность, т.е. укрытие работниками милиции преступлений от регистрации и учета является первым и мощным “барьером”, блокирующим доступ граждан к правосудию, и свидетельствует в определенной мере о кризисе юстиции в России.

Именно этим обстоятельством прежде всего обусловлена негативная оценка профессионального уровня правоохранительных органов.

В свою очередь, укрытие преступлений от учета мотивируется порочной системой оценки деятельности милиции, а условием, обеспечивающим легальную возможность укрытия, является то обстоятельство, что криминальное проявление как таковое не является единицей статистического учета, а преступление регистрируется лишь с момента принятия процессуального решения – возбуждения уголовного дела. Таким образом, с момента получения заявления о преступлении до момента возбуждения уголовного дела (срок до 10 суток) соответствующий работник милиции проводит доследственную (по-существу – внепроцессуальную) проверку заявления, а фактически пытается вне следствия раскрыть преступление и лишь тогда его зарегистрировать. В том случае, если преступление “не раскрывается”, судьба заявления нередко решается двумя способами: если заявление как таковое зарегистрировано, то в возбуждении уголовного дела может быть отказано, если заявление не зарегистрировано – оно зачастую просто укрывается.

Возможность укрытия преступления от учета обусловлена:

1. порочной системой оценки деятельности;
2. несовершенством процессуального законодательства;
3. несовершенством системы регистрации и учета преступлений как таковой, регламентируемой до настоящего времени межведомственными нормативными актами;
4. организационным несовершенством соединения функции приема и регистрации заявлений о преступлениях и функций их раскрытия и расследования в одних руках, что обеспечивает возможность злоупотреблений.

Целью дальнейшего исследования данной является разработка такой программы мероприятий, осуществление которой могло бы радикально изменить ситуацию и с регистрацией криминальных проявлений, и во взаимоотношении милиции и граждан страны. Иными словами, разрабатываемым предложения должны быть достаточными для того, чтобы разрушить рассматриваемый барьер укрытия преступлений, блокирующий доступ граждан к правосудию.

Только в этом случае указанный “доступ” примет конкретные цивилизованные формы, а именно:

1. У граждан России появится гарантия того, что милиция и другие правоохранительные органы будут эффективно реагировать на их заявления и сообщения о преступлениях в соответствии с нормами процессуального закона.

2. Повысится процессуальная роль жертв преступлений и гарантия возмещения причиненного им ущерба, что само по себе является наиболее эффективным, хорошо мотивированным инструментом общественного контроля за ходом расследования.

3. Органы милиции станут доступными и в прямом и в переносном смысле: они освободятся от необходимости обмана и самообмана; при правильно организованной дислокации повысится их территориальная доступность для граждан, уменьшится времязатратность процесса расследования, так как в случае радикального совершенствования уголовно-процессуального законодательства будет ликвидировано дублирование процессуальных действий, ход следствия станет более оперативным и действенным.

4. Затраты времени и огромные отвлечения свидетелей, потерпевших могут быть существенно уменьшены в связи с широким, но разумным внедрением урегулированной процессуальным законом протокольной формой досудебного расследования.

5. В каждом конкретном случае обращения граждан в милицию по поводу совершенных в отношении них посягательств их будет встречать не отчужденное, оскорбительное отношение работников милиции, а мотивированная заинтересованность в сотрудничестве. Уже при подаче заявления жертва преступления должна получить психологическую помощь и социальную поддержку.

6. Принимая во внимание, что мировым сообществом укрытие преступлений и пренебрежительное отношение к жертвам приравнивается к злоупотреблению власти, по мере реализации новой концепции расследования и учета преступлений общество освобождается от этого порока, а также от давления и вымогательства коррупционеров-чиновников правоохранительных органов.

7. Параллельно указанным преобразованиям должна быть разработана и внедрена цивилизованная система мер защиты жертв преступлений, свидетелей и других субъектов процесса от мести преступников и их сообщников.

8. С реализацией программы мер, направленной на разрушение рассматриваемого в докладе “барьера” доступа граждан к правосудию, качество жизни в России приблизится к уровню, который гарантируется действительно правовым государством.

В числе ожидаемых последствий реализации планируемой программы следует отметить, что оздоровление взаимоотношений милиции и граждан само по себе является социальной ценностью и необходимым условием доверия граждан к власти в целом.

При этом условии политика государства получает народную поддержку, социальную прозрачность и научную обоснованность, поскольку уголовная статистика будет отражать реалии, а не мифические подгонки под желаемые уровни и “проценты”. Это обстоятельство позволило бы получать следующие конкретные результаты:

1. установить действительный объем работы правоохранительных органов;
2. побудить законодательную и исполнительную власти принять радикальные меры по повышению внутренней безопасности граждан и общества, решать вопросы ресурсного обеспечения органов уголовной юстиции, принять соответствующие нормативные акты, в том числе и связанные с упрощением и повышением эффективности процедуры расследования;

3) обеспечить возможность сопоставимых сравнительных исследований преступности в России и других стран с целью подключения к группе мероприятий, проводимых в рамках ООН и Совета Европы, имея в виду новые процессы глобализации преступности.